Gestionando la política a través del Internet. Caso: Sistema de Prestación de Servicios al Ciudadano en la RENIEC

Es difícil que los ejecutivos públicos
con visión de estrategia tecnológica
provengan de las filas de los
profesionales informáticos
(Jane E. Fountain1)

Ciertamente no soy una experta en el mundo del Internet. No pretendo serlo, pero sí soy una gran admiradora de las ventajas que las tecnologías de la información vienen mostrando día tras día. También soy una gran convencida de que el E- Government es de una utilísima herramienta de la evolución de nuestros modelos democráticos así como lo fue la invención del papel por Gutenberg para la gran difusión de causas políticas como fue la Reforma de Lutero en Alemania. La red entonces es un instrumento político por excelencia del cual ya están sacando provecho no sólo la clase política que usualmente ligamos al legislativo y a los partidos políticos sino cada vez más los gestores políticos y otros stakeholders pertenecientes al aparato estatal. La ONG “Internet World Usage Statistics” muestra que vivimos en un mundo en el que al 30 de septiembre de 2007 existen 1,244,449,601 de una población mundial de 6,574,666,417. Esto en sencillo quiere decir que un 19% de la población mundial accede a Internet. Así como van las cosas estas cifras van a explosionar en los próximos años. Si la evolución de la aplicación de las TIC a la política sigue como ha venido haciéndolo que no quepa duda de que vamos a ser los testigos de una transformación de la esfera política a nivel mundial dentro de las cuales países como el nuestro “país emergente” vamos a tener un sitial.

La mejor ventaja de la Red es su disposición para la interactividad, una interactividad que obviamente ha facilitado a los ciudadanos su participación en la gestión pública que será la rama de la Ciencia Política en donde creo empieza a sentirse logros. Nuria Almirón presenta cuatro campos de acción de esta relación simbiótica Internet – política: la democracia asistida por ordenador, la democracia científica, los lobbies electrónicos, el voto electrónico. Mi interés es presentar uno de los logros más contundentes para la Administración pública que puede ser tomado como patrón de implementación. Por ello es que me concentraré en el primer modelo de democracia presentado por Almirón: la democracia por computadora.

La democracia por computadora tiene dos condiciones presupuestas: la verdadera universalización del acceso a la red y la máxima simplificación de las TIC. Pero para que el Internet sea un mecanismo de feedback ciudadano – institución estatal es necesario que la Red sea accesible para todos. Las cifras muestran que en el Perú sólo el 21% de la población total a 2006 son usuarios de Internet (Espero que con el proyecto piloto de la ONG de Negroponte la cifra siga a la alza). Respecto a la segunda condición veremos líneas abajo que ya hay avances concretos a ese respecto de la simplificación tramitológica.

El tema de Internet aplicado a la Gestión Pública pasa por un tema de Reforma, el genial Maquiavelo en “El Príncipe” presenta una observación ad hoc para este tema que bien vale insertarlo en este punto: “Ha de considerarse que no hay cosa más difícil de emprender, ni de resultado más dudoso , ni de más arriesgado manejo, que ser el primero en introducir nuevas disposiciones, porque el introductor tiene por enemigos a todos los que se beneficien de las instituciones viejas, y por tibios defensores, a todos aquellos que se beneficiarán de las nuevas; tibieza que procede en parte de la incredulidad de los hombres, quienes no creen en ninguna cosa nueva hasta que la ratifica una experiencia firme”. Efectivamente, por eso, los usuarios debemos ver logros para seguir apostando y hacer crecer esta herramienta por lo que presentaré el caso de RENIEC más adelante.

Una reflexión previa: en el texto sobre reforma del Estado, Waissbluth dice que “cerca del 70% de la inversión informática del sector público latinoamericano ha sido derrochada en sistemas descoordinados entre sí, no ligados a los procesos de transformación institucional, ni al back office manual de estas instituciones y esto porque las TIC solo han venido siendo manejadas por el departamento de informática en una suerte de autismo tecnológico y no por la alta gerencia que está aún muy poco capacitada en este tema”. Efectivamente los funcionarios – como lo comentábamos en un conversatorio – creen que informatización es el abastecimiento de computadoras en la organización y la creación Web de un portal de transparencia. Siguiendo con Waissbluth declaro que soy de la misma opinión que Waissbluth cuando afirma que la integración de los sistemas informáticos de back – office con los de front – office son las que producen las reales cambios en la gestión en beneficio de la atención a los ciudadanos – usuarios, y la transparencia institucional.

En el Perú ya tenemos un buen ejemplo donde las tecnologías de la información han agregado valor público a la ciudadanía en general y por ende donde el Internet a través de sus aplicaciones ha tenido un gran éxito: este es el caso de la RENIEC y su premio a las Buenas Prácticas Gubernamentales en el 2006. Un claro ejemplo de aplicación de tecnologías G2C (Government to Citizens) lo que va en consonancia con la solución de Waissbluth.

Los dos propósitos de las TIC son lograr la integración bidireccional de los distintos sistemas de información a nivel interno y externo de la organización y la reducción del tiempo que transcurre desde que la información es generada hasta que se integra al sistema para su visibilidad y utilización en otros procesos. RENIEC revolucionó simplemente haciendo operativos estos objetivos pues los activos informáticos ya los tenía así como muchas otras entidades también las tienen pero las tienen ociosas.

Sin más preámbulo presento el caso RENIEC. El Registro Nacional de Identificación y Estado Civil es el organismo autónomo cuyas funciones exclusivas son en materia registral y técnica, administrativa. Es responsable de organizar y de mantener el Registro Único de Identificación de las Personas Naturales (registro civil, registro de personas y registro de naturalización) y mantener actualizada la base de datos de identificación de los peruano, de adoptar mecanismos que garanticen la seguridad de la confección de los documentos de identidad e inscribir los hechos y actos relativos a su capacidad y estado civil, así como de asegurar la confiabilidad de la información que resulta de la inscripción. Uno de los objetivos específicos estratégicos es de RENIEC es el de garantizar la eficiencia en el procesamiento de datos de DNI, la verificación de listas de adherentes y el desarrollo de servicios complementarios, mediante la innovación y actualización de sistemas y aplicativos de tecnología informática.

Desde su creación como organismo autónomo en 1995 hasta 2002 se dan cambios radicales en la gestión de los Registros Civiles. Los problemas detectados: había una tendencia a tratar al ciudadano como un simple usuario, los registros implicaban las típicas largas colas, inadecuada infraestructura, olvido de zonas alejadas, demora en los trámites, poca identificación interna entre el personal. Todo esto derivó en una percepción negativa de las entidades públicas determinalista. No existía tampoco una cultura de la documentación ni mucho menos se asociaba esto a sistematización informática, obiavemente una ausencia del Estado en zonas alejadas, costo por documento que de 2002 era S/. 31 a 2007 en S/. 21, así como machismo y otros en tanto en zonas de sierra muchas mujeres no tenían DNI porque los esposos no querían.



La competencia que ha explotado RENIEC es a nivel de informatización y de cultura. Han convertido al usuario en cliente, en personas que estén motivadas para asistir a los módulos de RENIEC y han reconceptualizado el DNI: detrás del DNI hay una identidad para que se sienta motivado el ciudadano. Para ello dispone actualmente de una importante infraestructura de hardware, software de sistemas de información, infraestructura de comunicaciones, gran capacidad de almacenamiento de información y sistemas de cómputo de respaldo (back support), con la que sustenta el "core" de sus procesos en la infraestructura tecnológica de avanzada que le permiten alta disponibilidad de acceso a la información, así como también la continuidad de sus operaciones ante posibles contingencias.

Los servicios online que brinda RENIEC son bastante eficaces y, por ejemplo, se ha creado recientemente un servicio de atenciones especiales para aquellas personas que requieran un DNI con carácter de urgencia en no más de 48 horas.

Hoy RENIEC cuenta con más de 200 agencias descentralizadas, están en zonas muy alejadas y conjuntamente con algunas organizaciones de la sociedad civil se les hace conocer a la gente la razón de la necesidad de un DNI con lo que generan una cultura de la documentación. En cuanto a su staff lo procuran mantener motivado y capacitado en las TIC de modo que tienen operadoras para la recepción y atención de e-mails de consulta así como teleoperadoras que ingresan y procesan los reclamos con tiempo máximo de tres días por norma interna para la solución al ciudadano. Tienen asimismo módulos en zonas de concentración popular como centros comerciales y hacen campañas educativas. Los que se ha buscado con esta aplicación informatizada es cambiar la visión del ciudadano del “tengo que ir a sacar mi documento” por un “quiero ir a sacar mi documento”. Evidentemente con una simplificación de los trámites y con nueva tecnología y capacidad informática ha conducido a que nivel de confiabilidad impresionante que al 23 de noviembre de 2007 según el Grupo de Opinión Pública de la Universidad de Lima es del 84% de aceptación.

¡Qué impresionante y todo gracias a las TIC! Una vez identificada esta experiencia exitosa en la administración pública es vital difundirla e intentar reproducirla. Por esto dentro de un marco de incentivos y premiación, “Ciudadanos al Día” dirigida por Beatriz Boza otorga el premio a Buenas Prácticas Gubernamentales que el año 2006 le correspondió uno a RENIEC por la “Optimización Integral del Servicio y Calidad de Atención al Cliente” así como salió finalista al premio de “Automatización del Sistema de Trámite Documentario con el Uso de Firmas Digitales”. Los proceso de certificación gubernamental ISO 9002 van en esta misma línea. De lo que se trata es de motivar la innovación y establecer estándares mínimos para la gestión informática de los organismos del Estado.

De este “case study” lo que podemos observar es que la institución ha implementado muy eficazmente para su gestión una base de sistematización y digitalización de data muy veloz y mecanismo para la atención interactiva de una plataforma única e integrada pero bajo la premisa de un cambio organizacional donde la percepción es que RENIEC funciona como empresa privada. Esto es vital porque consigue eliminar la desaprobación de parte de los ciudadanos sobre mecanismos burocráticos mecanicistas para conseguir su apoyo en la aplicación de formas informáticas nuevas y ventajosas para ellos. Esta plataforma única de gestión cuenta con distintos subsistemas. Como hemos visto en el caso de RENIEC cuenta con una plataforma física muy buena como es de hardware, software y redes de conectividad; y también con plataformas de oficina (back y front office) contando con la provisión necesaria de infraestructura informática y el personal capacitado para manejarla.

Los subsistemas de toda plataforma única informática son los siguientes (Waissbluth):
Plataforma de clientes o usuarios: Procesos de conexión entre institución con el ciudadano – cliente. Servicios al usuario, suministro de información, emisión de documentos, etc. Todos los canales son manejados de manera integrada. Internet, Aló RENIEC (Call Centers), atención en sucursal, casa matriz. Se acumulan las bases de datos de información de los clientes y se ponen operativas tecnologías online. En este tipo de plataformas se producen la agilización de trámites y consultas online (inscripción de datos para obtención de DNI online). Las firmas digitales son un mecanismo que para RENIEC ha resultado muy efectivo (la Dirección de Inmigraciones también coteja su data sobre la base de firmas ingresadas a RENIEC).

Plataforma de operaciones: Waissbluth describe excelentemente esta plataforma como la plataforma que por donde funciona el back office institucional. En ésta se producen todos los procesos para la entrega del servicio al ciudadano. Trabaja con Internet, intranet y workflow, mecanismo por el ciertas partes del proceso se informatizan y pasan distintos procedimientos automáticamente aquí se dan las impresiones de DNI, envíos y solicitudes de información. Lo que se plantea en esta plataforma es que un expediente electrónico pasa de funcionario a funcionario, se va accesando en una secuencia lógica de proceso tramitológico.



Plataforma de administración: provee proceso de soporte al mismo proceso administrativo interno de la institución. Por ejemplo, la supervisión de Recursos Humanos que es tan importante para RENIEC.

Plataforma de información de gestión: Almacén de data y herramientas para acceder a información resumida acumulada a niveles de gestión. Soporte para la toma de decisiones y feedback a las operaciones. Los sistemas informáticos que usa son DataWarehouse, Paneles de Control, Sistema de Control de Gestión, etc. Los directivos acceden a esta información para evaluar el desempeño institucional que debiera estar ya corroborada. Esta información son los conocidos indicadores de gestión institucional.

Plataforma de gestión documental: Opera como un sistema de intranet donde toda la institución comparte el hardware en un sistema de archivos y carpetas asequibles bien estructurado para obtener know – how interno y permite recuperar cualquier documentación haciendo búsquedas en los archivos internos de la estructura sistémica. A este nivel es donde se habla de “oficina sin papeles”.

Plataforma de inteligencia de negocio: Permite extraer información de las otras plataformas para monitorear la administración efectiva del conocimiento acumulado pero ya es a un nivel de mucha sofisticación informática. Sirve para inspeccionar internamente los archivos o detección de malos manejos internos.

Integración de aplicaciones corporativas: La construcción arquitectónica de todas las plataformas para la buena conducción de una única e integrada plataforma de la institución y su conectividad entre unas y otras para su interrelación y el flujo y proceso de la información se produzca sin problemas y el clienta goce del servicio eficazmente. Es la etapa decisiva de todo el proceso de servicio al ciudadano.

RENIEC al contar con un Archivo Nacional de Identidad (ANI) supone una base de datos relacionales, es decir, una mega-base relacional que se va actualizando permanentemente y es la base de toda la arquitectura informática. Es decir existe una tabla única para todo el sistema nacional de elecciones, por ejemplo, que empieza en RENIEC con la digitalización de la data y la emisión de documentos de registro, luego pasa la data a la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) que en base a la data produce las planillas y actas de votación, y también el Jurado Nacional de Elecciones registra la data de RENIEC dentro de sus archivos para reivindicar y garantizar el proceso electoral con datos reales de la ciudadanía peruana.

Todos estos procesos concatenados en una secuencia informática adecuada permiten lograr una gestión en bases a sistema de información donde se aplican las TIC. La transformación institucional y de sus servicios se vuelve eficaz y se agilizan los trámites y la toma de decisiones se hacen mucho más dinámicas y rápida aniquilando los estancos modelos burocráticos que se producen a paso de tortugas y que es ineficiente para una gestión proactiva sobre todo en un sector público como el nuestro que está tan desmejorado y pesado e ineficiente.

RENIEC ha innovado su gestión hacia una burocracia virtual (J.E. Fountain) con una organización (descripción de Waissbluth, ejemplificación hecho por la redactora de este ensayo): basada en sistemas de información, comunicación informal (módulos en centros comerciales de RENIEC), trabajo de equipo (el staff motivado de RENIEC que trabaja con ONG’s para concienciar al ciudadano de la sierra sobre la importancia de tener el DNI); que opera archivos electrónicos (RENIEC es el custodio del Archivo Nacional de Identidad (ANI) de todos los ciudadanos peruanos); con reglas sutilmente incorporadas en los sistemas; que cuenta con procesos en tiempo real para la retroalimentación instánea.

La conclusión de este ensayo propone una recomendación transversal para la reforma de la gestión pública que se avizora tomando como paradigma el caso de RENIEC. La implementación de las Tecnologías de la Información a la Gestión Pública supone una condición sine qua non que es el ENGAGEMENT total de las autoridades para con sus funciones, así como la necesaria comunicación inter-divisional, la especificación al detalle de las operaciones a implementarse (las tecnologías son muy exactas en su manejo), así como una permanente capacitación en las tecnologías que sea muy exhaustiva y detallista. De lo contrario, si seguimos con funcionarios que no saben cómo instalar un simple software en una computadora o ni siquiera saben cómo hacer operativa una PC nada … nada .. de nada de lo que hemos propuesto como modelo a seguir será factible en el corto plazo. Y los ciudadanos por su parte deben no sólo abastecerse sino sobre todo capacitarse para sacar el mayor provecho a este modelo de E- Government y así hacer sus vidas más agilizadas y que su participación y mecanismos de accountability tengan cada vez más y mejores resultados efectivos.
Mi reflexión final es que una buena gestión desde el nivel de los funcionarios de línea base hasta los de la alta dirección pueden implementar en sus métodos de trabajo las TIC. El Internet es la gran solución para muchos procesos que a veces aparecen funcionales, rutinarios, o propios de diseños organizaciones burocráticas. Es por eso que creo que incluso hasta por este detalle el Internet va a tener su camino por mucho tiempo más en este proceso que ha empezado en nuestro país de consolidación de la Democracia. Definitivamente es el mejor momento sino el único para su mejor operatividad.

Bibliografía:

1. Jane E. Fountain, “Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change”, The Brookings Intitution, 2001.
2. Mario Waissbluth, “La Reforma del Estado en América Latina”, Programa Latinoamericano de Gerencia Pública, 2002.
3. Marc Gramberger, “Participación Ciudadana: Manual de la OCDE sobre la información, la consulta y la participación en la elaboración de políticas públicas”, Organización para la cooperación y el desarrollo económicos (OCDE), 2001
4. Nuria Almirón, Hacer política en Internet, Febrero de 2001
5. Página Web de la RENIEC: http://www.reniec.gob.pe/portal/Principal.jsp
6. PPT. online del Dr. Francisco Medina, Representante de Imagen Institucional de RENIEC, 2007. Dirección electrónica de descarga:
http://www.ciudadanosaldia.org/congresobpg/07/pdfs/8am/ppt_FranciscoMedina.pdf